耕地是保障国家粮食安全的根本，是农业生产的核心载体。为深入贯彻落实党中央、国务院关于加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡的决策部署，严格遵循《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国粮食安全保障法》等法律法规要求，农业农村部联合自然资源部出台《补充耕地质量验收办法（试行）》（农建发〔2025〕5号，以下简称《办法》），自2025年12月1日起正式施行。该《办法》聚焦补充耕地 “质”“量” 双保，首次系统构建了补充耕地质量鉴定、核算、培肥改良与监督管理的全流程机制，明确了 “以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅” 的核心原则，划定了自然保护地、25 度以上陡坡等禁止或限制作为补充耕地来源的区域，坚决杜绝 “占多补少、占优补劣、占整补散” 问题，为全国补充耕地质量管控提供了统一规范的制度遵循，对筑牢国家粮食安全根基、推进农业现代化具有重要意义。

 

补充耕地质量验收办法（试行）

农建发〔2025〕5号

 

第一章　总则

第一条　为加强耕地保护，提升耕地质量，完善补充耕地质量验收机制，贯彻落实《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》等文件精神，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国粮食安全保障法》《中华人民共和国黑土地保护法》等法律法规，制定本办法。

第二条　本办法所称补充耕地，是指将国土变更调查成果确认的各类非耕地依法依规垦造或恢复为可长期稳定利用并拟用于落实各类占用耕地补充的新增耕地。

本办法所称非农建设补充耕地，是指纳入非农建设补充耕地报备管理，拟用于落实非农建设占补平衡的补充耕地。

本办法所称补充耕地质量验收，是指对补充耕地开展质量鉴定，并对占用耕地和补充耕地分别开展质量核算的行为。

第三条　补充耕地质量验收及其监督管理等活动适用本办法。

第四条　补充耕地坚持以恢复优质耕地为主、新开垦耕地为辅的原则，应当达到适宜耕作、集中连片、可长期稳定利用的要求有条件的地区应当按照高标准农田建设标准实施补充耕地。自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围及重点林区、国有林场等区域原则上不作为补充耕地来源。坚决防止占多补少、占优补劣、占整补散。

第五条　农业农村部、自然资源部按照职责分工，指导全国补充耕地质量验收及其监督管理工作。县级以上地方各级农业农村主管部门、自然资源主管部门按照职责分工，负责本行政区域内补充耕地质量验收及其监督管理工作。

补充耕地质量验收纳入省级党委和政府落实耕地保护和粮食安全责任制等考核。

各级农业农村主管部门、自然资源主管部门应当加强对接会商，建立协同工作机制，共享国土变更调查成果、补充耕地储备库耕地质量等级等数据信息，共同推进补充耕地质量验收及其监督管理工作。各地应充分依托自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设成果开展补充耕地验收和质量鉴定工作，并将补充耕地纳入“一张图”实施监管。

 

第二章　质量鉴定

第六条　县级以上地方农业农村主管部门对补充耕地质量开展鉴定，包括农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，鉴定结果作为补充耕地质量验收的依据。

第七条　农业生产符合性评价是对耕地是否满足农业生产所需的基本条件进行的综合评定。评价指标包括有效土层厚度、土壤有机质含量、地形坡度、土壤侵入体及砾石含量、水资源保障条件、土壤污染状况等影响农业生产基本种植条件的指标。评价指标中有一项未达到评价标准要求的，农业生产符合性评价结果即为不合格。

农业生产符合性评价不合格的，不开展耕地质量等级评价。

第八条　耕地质量等级评价是对耕地满足农产品持续产出和质量安全的能力进行等级划分的综合评定。耕地质量从高到低划分为十个等级，一等地耕地质量最高，十等地耕地质量最低。

补充耕地已由农业农村主管部门统一组织建成高标准农田并完成耕地质量等级评价的，农业生产符合性评价结果认定为合格，耕地质量等级评价结果直接应用于补充耕地质量鉴定工作。

第九条　农业农村部依据本办法和《耕地质量等级》国家标准等，制定补充耕地质量鉴定技术规范，明确农业生产符合性评价和耕地质量等级评价等有关技术要求。

省级农业农村主管部门会同同级自然资源主管部门结合本区域实际，综合考虑自然地理条件、区域耕地特点、土壤类型分布、土壤健康状况等因素,制定本行政区域内补充耕地质量鉴定技术规范细则。

第十条　县级自然资源主管部门应当按照“日常移交为主、年度集中移交为辅”的原则，及时向同级农业农村主管部门提供补充耕地资料，包括补充耕地地块位置和图斑等矢量数据、地类变更前的土地利用状况等信息，可优先移交拟纳入非农建设补充耕地报备管理的补充耕地相关资料。以项目形式实施的补充耕地，还应当提供项目相关资料。

日常移交原则上每三个月开展一次。省级农业农村、自然资源主管部门可根据工作需要，共同协商确定补充耕地资料移交周期。

第十一条　县级以上地方农业农村主管部门按照“县级初鉴市级鉴定、省级抽核”的原则，开展补充耕地质量鉴定工作。

（一）县级农业农村主管部门接收到完整的补充耕地资料后按照补充耕地质量鉴定技术规范，组织开展内业资料审查、现场踏勘、土壤样品采集等，将土壤样品送具备相关资质的检验检测机构检测，组织开展农业生产符合性评价和耕地质量等级评价，出具初步鉴定意见并报送市级农业农村主管部门。初步鉴定意见应当包括补充耕地信息、农业生产符合性评价结果、耕地质量等级评价结果等。县级农业农村主管部门对初步鉴定意见负直接责任。

（二）市级农业农村主管部门对县级初步鉴定结果进行全面审核，根据需要开展现场踏勘审核、土壤样品采集检测或留样复检等，形成补充耕地质量鉴定意见，并反馈县级农业农村主管部门，由县级农业农村主管部门及时向同级自然资源主管部门提供补充耕地质量鉴定意见。市级农业农村主管部门对补充耕地质量鉴定意见负主体责任，确保鉴定结果准确、客观、真实。

（三）省级农业农村主管部门定期按一定比例对市级鉴定结果开展抽核，加强对补充耕地质量鉴定工作的监督指导，对本行政区域内补充耕地质量鉴定工作负总责。

（四）省级、市级农业农村主管部门应当会同同级自然资源主管部门建立补充耕地质量鉴定专家库。补充耕地质量鉴定专家应当从省级、市级补充耕地质量鉴定专家库中随机抽取。

第十二条　县级农业农村主管部门对以“日常移交”方式接收的补充耕地，原则上应当在50个工作日内将补充耕地质量鉴定意见提供给同级自然资源主管部门；对以“年度集中移交”方式接收的补充耕地，可与同级自然资源主管部门协商确定鉴定周期。

省级农业农村、自然资源主管部门可根据工作需要，共同协商调整鉴定周期。

 

第三章　质量核算与管理

第十三条　各地应当严格补充耕地质量管理，确保县域内各类补充耕地质量平均水平不低于各类占用耕地质量平均水平。其中，用于落实非农建设占补平衡的补充耕地，质量应不低于上一年度县域内非农建设占用耕地质量平均水平，并力争达到高标准农田建设标准，各地可结合实际明确有关要求。

第十四条　农业农村部加强耕地质量日常调查、监测、评价组织开展全国耕地质量信息综合监测监管，按图斑地块对耕地质量等级信息上图入库。

地方各级农业农村主管部门应当按规定做好本行政区域耕地质量日常调查、监测、评价工作，会同同级自然资源主管部门建立耕地质量等级数据库，为占补平衡质量核算提供支撑。

第十五条　县级以上地方农业农村主管部门按照“县级核算市级审核、省级复核”的原则，开展占用和补充耕地质量核算工作。

（一）县级自然资源主管部门根据年度国土变更调查数据等，每年年初一次性向同级农业农村主管部门提供上一年度各类占用耕地图斑矢量图件等资料。县级农业农村主管部门依据耕地质量等级数据库分别核算上一年度各类占用耕地、非农建设占用耕地质量平均等级，依据补充耕地质量鉴定意见核算各类补充耕地质量平均等级。

（二）市级、省级农业农村主管部门按要求分别对县级质量核算结果进行审核和复核后，由省级农业农村主管部门将核算结果提供给同级自然资源主管部门。

（三）省级农业农村、自然资源主管部门应当结合实际，协商确定占用和补充耕地质量核算工作完成时限，有条件的地方可由市级或省级统一开展以县域为单元的质量核算工作。

第十六条　省级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门明确各市、县非农建设补充耕地报备质量要求。

县级自然资源主管部门应当会同同级农业农村主管部门，依据补充耕地质量鉴定意见和质量核算结果，选择符合国土空间规划和生态环境保护要求、禀赋良好、集中连片、耕地质量不低于上一年度县域内非农建设占用耕地质量平均等级的新增稳定利用耕地，纳入非农建设补充耕地报备管理。上一年度县域内非农建设占用耕地质量平均等级核算完成前，沿用前一年度核算平均等级作为非农建设补充耕地报备管理依据。

符合条件的补充耕地由县级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门申报、市级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门审核，经省级自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门复核后，纳入非农建设补充耕地储备库，形成补充耕地指标。

补充耕地报备入库后，省级自然资源主管部门应当组织市、县自然资源主管部门及时向社会公开补充耕地信息。

 

第四章　培肥改良与再评价

第十七条　各地应当完善补充耕地后续培肥改良、再评价机制。补充耕地质量未达到上一年度县域内各类占用耕地质量平均等级的，按照《中华人民共和国粮食安全保障法》规定，县级以上人民政府应当采取土壤改良、地力培肥、治理修复等措施，提高中低产田产能,治理退化耕地，提升耕地质量，落实后续培肥改良责任。

第十八条　培肥改良后，按照补充耕地质量鉴定程序，县级农业农村主管部门再次组织开展耕地质量等级评价，市级农业农村主管部门组织对县级再评价结果开展鉴定，省级农业农村主管部门组织开展抽核。市级补充耕地质量鉴定意见作为区域内各类补充耕地质量核算，以及是否可纳入非农建设补充耕地报备管理的依据。

第十九条　耕地垦造、恢复完成后，各地应当采取经济补偿产业扶持等激励措施，引导农村集体经济组织或相关权利人持续耕种，能够采取家庭承包的应当依法承包到户，鼓励用于适度规模经营和粮食生产，符合条件的应当及时划入永久基本农田。

 

第五章　保障与监督

第二十条　各地应当保障补充耕地质量验收、再评价等质量管理、建设和后期管护资金，把补充耕地后续培肥改良资金纳入占用耕地成本。其中，拟纳入非农建设补充耕地报备管理的补充耕地项目，应当从项目资金中明确一定比例，用于后续培肥改良和管护利用。

第二十一条　地方各级农业农村主管部门应当强化补充耕地质量验收管理和专业技术队伍建设，加强技术指导，开展业务培训，保障补充耕地质量验收工作稳定有序开展。

第二十二条　参与补充耕地质量验收工作的采样、检验、评价等相关机构和工作人员，应当严格遵守补充耕地质量验收的相关规定，不得随意变更采样地点、更换土壤样品，严禁出具虚假检验报告及质量鉴定意见。违者一经发现，通报有关部门，追究相关责任。对存在玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、弄虚作假等违纪违法行为的，移交有关部门，依法追究其相关责任。

第二十三条　省级农业农村主管部门应当主动接受社会监督，采取设立并公布监督服务电话等方式，畅通监督渠道。

任何单位和个人对补充耕地质量验收工作中的违纪违法行为，有权向县级以上地方农业农村主管部门举报，接到举报的部门应当及时调查处理。

第二十四条　省级农业农村主管部门应当会同同级自然资源主管部门依据本办法，结合各地实际制定完善补充耕地质量验收细则，细化质量鉴定、质量核算与管理、培肥改良与再评价、保障与监督等有关要求。

 

第六章　附则

第二十五条　本办法自2025年12月1日起施行。